刘晓波:权宜之计的“问责”

新党魁胡锦涛和新总理温家宝主导的抗炎,之所以得到了国内外的众多赞誉,主要原因之一便是严肃吏治,果断地解除了失职渎职的高官张文康和孟学农,同时任命有“铁娘子”之称的副总理吴仪兼任卫生部长。吴仪在第一次主持全国抗炎会议时就尽显“铁娘子”本色,对国家公务员发出严厉警告:凡是在抗炎中的失职者、怠工者、拖延者,均严惩不怠——官员撤职,党员开除党籍,公务员开除公职。之后,被称为“救火市长”的北京市代市长王岐山在接受媒体采访时表示:在第一次主持北京市抗炎会议上,他郑重地警告在场官员们“军中无戏言”。他还对记者强调说:中国高层将讨论哪些官员应该对疫情蔓延负责的问题,“我们相信中央和国务院在这方面是不含糊的。”从4月20号到现在,已经有七百多名官员因抗炎不力而被处罚,覆盖内蒙、海南、湖南、陕西、河南、辽宁、河北、四川、山东、湖北、安徽等省份。

对此,境内外舆论多有褒奖,BBC称之为“抗‘炎’丢官风”,被戏称为中央电视台的编外频道“凤凰卫视”,也力挺胡温的严肃吏治,并与香港的“问责制”一起吹捧。国内诸多媒体也是一片叫好声,称之为“凸现‘新政’魅力”,中共智囊们大声呼吁:借抗炎之机,胡温新政严惩失职高官,为启动“问责制”建设开了个好头。《中国新闻周刊》邀请多位专家谈“官员问责制”,行政机构改革的设计者之一杜钢建教授,不但接受多家媒体采访专门谈到“问责制”,还发表署名文章《启动问责制:抗非典的转折点》(见《中国经济时报》2003-5-26)。杜钢建认为,整肃吏治的制度手段是实行“行政法律责任”,而问责制能否有效的关键,乃在于“非执政党的监督”,也就是重在独立的法律机关和民意机关的问责。

尽管杜钢建、毛寿龙等学者的进言很有建设性,杜本人作为中共人大的高级智囊身份,也有放大社会影响的效应,似乎胡温体制的确在借抗炎之机而开始“责任政治”的建设。然而,在抗炎刚刚取得了初步成果之后,“官员问责”的制度建设还八字没一撇,卫生部常务副部长高强就开始为说谎部长张文康辩护了。众所周知,张文康曾经公开向全中国和全世界说谎并因此下台,但在5月30日的记者会上,当记者提出张文康因隐瞒疫情而下台的问题时,高强居然回答说:“我不认同这位记者提出的张文康同志因为隐瞒疫情而被免职。中国政府没有隐瞒疫情。”“至于你说到张文康同志4月初在这儿宣布中国疫情得到有效控制,我想不是有意的隐瞒疫情,而由于当时的信息渠道不畅,难以掌握到准确的数字。”他还特别表示:“前几天我还专门去看望了张文康同志,和他就今后加强中国的公共卫生建设问题进行了深入的交谈,他对我们的工作也提出了很多很好的建议,他本人也表示愿意利用自己从事卫生工作40年的经验,继续帮助我们加强今后的公共卫生建设。”接着,5月31日北京市的抗炎记者会,宣传部长蔡赴朝在回答此一问题时也对记者说:“不能苟同”张文康因隐瞒而下台。

这就是惯于“翻云覆雨”的机会主义政权!这就是擅于在记者前狡辩的聪明官员!抗炎刚有成效,官官相护的陋习立刻凸现。而在为张文康辩护的背后,是为了解脱更高层对隐瞒疫情的责任。由此看来,就抗炎时期的整顿吏治而言,无论是把胡温的果断措施赞之为“严肃吏治”,还是拔到建立“官员问责制”的高度,官员的职位与责任直接挂钩,即便在一定程度上能够提高官僚体制的行政效率,也决不会真正触动一党独裁的人治体制和官官相护的陋习,至多是特定危机时期的权宜之计。抛出几位高官做替罪羊,其首要目的还是为了维护现行制度,而在实质上与责任政治毫无关系。

首先,这种旨在维护独裁制度及其权威的责任追究,并非中共的发明,而是古已有之的整肃吏治的统治术,各朝各代都有明文规定,也会有几个明君对昏官恶吏动点真格的。但是,由于人治体制不变,问责制的实际实施从来没有形成真正的吏治习惯。漫长帝制下的吏治常态是:在风调雨顺和没有战乱的太平时期,往往是“有法而无治”,在危机突降的紧急时期才被迫启动。特别是遭遇严重的天灾人祸之时,皇帝本人会下“罪己诏”和严惩“消灾免祸不力”的官员。这样的吏治恶习在两千年帝制传统中不绝如缕。而且,传统帝制对昏官恶吏实施的处罚,远比中共政权严厉,有时连老臣和皇亲国亲也决不刀下留人。但,不对公益负责和行政效率低下的腐败吏治,也从来没有过任何实质性改变。其次,就中国的政治体制而言,零星败叶虽落,大树腐根犹在。

由于权力来源的暴力性和非公共性,权力传承的私家授受(传统的家族授受和现代的一党授受),追究官员的从政之责,绝非基于政治道义和制度规则,而是基于一家一党的政权私利的权衡,官员的失职渎职对公众和公益造成损害为轻,而引起强烈的民怨并严重伤害政权利益为重,只有当下层官员的失职渎职伤害到政权的稳定、权威和信誉之时,最高决策层才会痛下杀手。如果说,“民可载舟亦可覆舟”的古训,是独裁者对“驭民术”的经验之谈;那么,“奖赏分明”就是独裁者对“驭官术”的总结;驭民和驭官皆服务于独裁权力的维持和巩固。而且,由于权力内部的明争暗斗,“问责制”也会成为争权夺利的方便工具,屡屡玩弄“借刀杀人”权术或“挥泪斩马谡”的政治秀。

再次,中共执政史上的严肃吏治,无论是罢官免职降级,还是追究法律责任,根本经不起深究。就眼下的应对SARS危机的紧急时期而言,体制本性已经决定了中共高层不可能将责任追究贯彻到底,而只能停留在只打苍蝇而不打老虎的吏治传统之中。现在,虽然被免职的张文康和孟学农皆为高官,但他们的失职渎职之过不可能是其自作主张,肯定也是奉命行事。然而,抗炎中受处置官员的级别只到正部级为止,其他各省处置的官员皆在厅局级以下,而决不会再向更高层追查和问责,特别是不能向党中央的政治局问责。

中国体制下的问责之难以贯彻到底,根子在于党权至上的体制。正是由宪法所规定的党权至上的统治规则,导致了现代责任政治的空白。

1,从党和国家之间的关系上看,党权为上而国权为下,中国宪法只规定了党的核心领导地位,却没有具体规定党权的职责范围、履行程序、监督机制和责任追究,致使党权无限却不受宪法约束,也就谈不上任何党外的监督制约和法律责任。党权至上体制必然导致党纪高于国法,从而使党权具有宪法豁免权。

2,党权至高无上的体制,最大的受惠者无疑是党的成员。党员身份高于非党员身份,党员与“群众”之分,正如“市民”与“盲流”之分一样,是制度性歧视的必然结果,党员和高官也因此而成为特权阶层,获得了高于普通国民的法律豁免权。党员、特别是党的高官具有犯罪嫌疑,不是直接由司法机关处理,而是要按照党章的相关规定先过“纪检委”这一关,“纪检委”的定性才是做出相应处罚的根据,行政上的罢官降职调离,党务上的开除党籍,在某种程度上可以代替法律制裁。那些受到法律追究的党员官员,也只有在被纪检委认定有犯罪嫌疑之后,才谈得上进入法律程序。

3,党权至上体制也导致畸形的司法权力格局,国家司法机关的矮化也就成为这一制度的必然。如果说,党的政治局及其纪检委才是皇家的最高司法权威,那么,国家的公检法等司法机关就只能处于“外戚”或“后娘养”的地位。纪检委听命于政治局(各级纪检委听命于各级党委),公检法听命纪检委。在宪法中没有任何司法权力的纪检委,却能够拥有随意调动和指挥具有宪法赋予的司法权力的公检法,中国的反腐败,动不动就纪检委汇同公检法联合办案。所以,纪检委是政治局的工具,国家司法机关是纪检委的工具。

4,从政治权力的实际运行上看,党政不分和以党代政的决策体制导致权责不清。在重大决策上,行政机构听命于党务机构,行政首脑听命于党魁,最终的决策权在党委会和党魁手中。而一旦由于决策失误而出现严重危机,充当替罪羊的往往是行政首脑,即权力排位中的二把手。在隐瞒严重疫情的广东和北京,负有主要责任的理应是市委书记张德江和刘琪,再往上追究,还有对隐瞒全国疫情负有重大责任的中宣部部长刘云山和意识形态主管的李长春……而这些拥有党内高级正职的官员,皆没有得到与其失职相应的追究,因为这些官员不仅是地方党魁和党务高官,而且都是中央政治局成员,虽然身兼数职,但决定其权力大小的是在党内职位的高低。

中国古代的家天下,有“刑不上大夫”和“皇族豁免”之传统,它在当代中国的翻版,就是“刑不上政治局”和“党魁豁免”的党天下(陈希同是内部权争的牺牲品,当为特例)。垄断一切政治权力和主要社会资源的中共,却没有承担相应的提供优质公共产品的政治责任:中共在垄断了所有善政同时,又推卸掉所有恶政的责任,在失职渎职和作恶犯罪之后,不但不向受害者道歉、不允许被追究罪责,反而压制民间的批评监督和讨还正义;中共在做了99件恶事而只做一件好事之时,仍然要自吹如何“伟大光荣正确”,并逼迫全社会齐声高呼“谢主龙恩”,不仅在现实中严守“党魁免责”的潜规则,就是在近些年颇为走红的官场电视剧中,也遵循着“刑不上党魁”的潜规则。只要是涉及到官场腐败的影视剧,剧中的腐败人物大都是副职(副省长、副市长等)。虽然近些年出现了少量正职,也从来都是行政正职兼党内副职(省长、市长、县长等),而作为一把手的党委书记及其纪检委书记,几乎个个都是反腐英雄。即便党委书记不是一线的反腐英雄,起码也是反腐英雄的权力靠山。

换言之,此次高官免职事件,象毛泽东时代那几个大饥荒人祸的替罪羊一样,徒有“问责制”之表,而没有“问责制”之实,不可能由此启动真正对公众和公益负责的政治体制的建设。所以,在中国谈论“责任政治”,核心的困境是如何改变党权至上的现行体制,建立自由优先的宪政民主制度。在权力来源上,变一党私天下的党内授权为公天下的民众授权,变一党垄断的暴力夺权为多党竞争的和平转移;在国家政体的建构上,变党权核心的独裁制为三权分立的制衡制,特别要变依附性司法为独立性司法;在政府与社会、与个人的关系上,变全能政府为有限政府,变无权利的个人为有权利的个人,形成大社会小政府的格局,使政治权力受到制度性的制约和监督:既有公民个体权利(财产权、选举权、言论权、结社权、示威请愿权等)的制衡,也有分权制的制衡(三权分立的架构和中央地方的分权);既有独立媒体的舆论监督,又有独立司法的强制约束。如此纵横制约,由不得政府及其官员的不负责任,更不允许高官们为了私利而翻云覆雨。

具体到在中国建立现代的责任政治的渐进过程,并非只能依靠政府和高官来自上而下地推动,而与每个国人的点滴努力高度有关,即便个人不能做得太多,起码可以通过说真话而对政府及其官员实施监督和压力。比如,在此次SARS危机中,蒋彦永大夫的一句真话所引发的国内外舆论,就迫使胡温体制不能不做出“严肃吏治”的姿态;在孙志刚冤死于收容所的惨案上,民间舆论所形成的强大压力,也迫使中共高层不能不作出“严惩凶手”的政治干预,致使广东的23名官员受到行政处罚。所以,与其寄希望于明主清官的良心发现,不如寄希望于从民间做起,自下而上地推动责任政治的制度化。蒋彦永的真话和孙志刚案的舆论所产生的社会效应,起码说明争取言论自由的民间努力是可行的,且有实际成效的。

2003年6月9日于北京家中

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