刘晓波:朱镕基善政的又一次搁置——评农村费改税的缓行

一、农村教育困境的背后

今年2月17日至19日,大陆农村费改税试点工作会议在试点省份安徽召开,主管农业的副总理温家宝出席会议。会议认为:农村税费改革是继50年代初的土地改革、70年代末的承包责任制之后,又一重大改革和制度创新。它必将把农村的分配制度进一步纳入法治轨道,是从根本上遏制农村“三乱”、减轻农民负担的重大举措。经过在安徽省一年的试点,取得了可观的效果,准备从今年开始向全国逐步推广,同时出台配套措施,各地区可以根据自己的条件决定何时开始。

但是,今年6月,把费改税视为从根本上减轻农民负担的重大制度创新的朱镕基总理,却出人意料的宣布暂缓费改税在全国的推广。他指出,推迟费改税的主要原因,是在其他配套措施没有完善之前,费改税将使乡镇政权的财政收入锐减,把本来就穷愁潦倒的农村教育置于财政绝境,因为农村教育在县级政府财政开支中所占比例50%以上,在乡镇级政府甚至高达80-90%。曾经有人提出:解决费改税之后的农村教育困境的办法,是把乡镇教育用承包制的方式下放给各学校,安徽某县就曾改革乡镇的教育体制,把中、小学承包给校长,并且作为成功的改革经验在一些媒体上进行了宣传报道。但是,很快中央又不让对此进行宣传了。那么,为什么有了解决农村教育的这种办法,费改税还是暂停了呢?

因为这种所谓的改革恐怕不是改革,而纯粹是乡镇政府甩财政包袱,把九年制义务教育的财政负担转嫁给农民,让各学校的承包者自己想办法向农民征收学费。有学者指出,这样非但没有解决农民负担过重的问题,反而又加重了农民负担,等于是重复性的第三次征收。第一次是农民的正式赋税中已经包含了九年义务教育的费用,基层政府把这些钱用到什么地方去了?第二次是“三提五统”中就明确包括教育统筹,乡镇政府是如何使用的?现在又要承包,必定导致学费增加,也就是第三次向农民收费,而且会使国家引以为自豪的九年制义务教育完全名不副实。办不起义务教育可以不办,但是不能利用行政权力一次次骗了农民的钱仍然不办,不能收了许多钱之后还高喊实行义务教育。

在费改税导致乡镇财政收入锐减的情况下,先保什么,先舍什么,财政支出的安排必有个优先秩序。为什么财政经费一紧张就率先用承包的方式甩掉教育?究竟是教育人员超编了,还是乡镇官员超编了?肯定是官员严重超编,而教育编制不足。即便是教育编制超编,也是由于人事腐败造成的——基层政权的干部把自己的亲朋好友安排进去。这种损不足而奉有余的甩包袱式财政安排,证明了在中共基层政权心中,作为一种公益的义务教育的份量,显然远远不如官员们的既得利益的份量重,是亲娘和后娘的区别。在强制费改税的情况下,最先砍下来的就是后娘养的义务教育。于是县乡政权一个劲向上级哭穷,于是教育界也出来呼吁,于是朱镕基也只能说农村教育不行了,费改税不得不刹车。

但是,就我了解到的农村现实而言,费改税难以推广,农村教育的困境固然是一个原因,但教育只是一个中止费改税继续推行的借口,最大阻力则是基层政权本身出于自身利益的普遍抵制,他们用甩包袱做法把农村义务教育从政府财政中剥离出去,实际上达到的是一石双鸟的效果:在费改税所造成的新的利益分配的格局下,既保证了官员们的利益、起码可以把损失尽量减少,又能够用教育困境给上层推行费改税出一道名正言顺的难题。怪不得在费改税试点期间,基层政权向上级反映的最大困难就是农村教育问题。

基层权贵们很聪明,打着保护农村教育的旗号来为自己谋利益。实际上,教育不仅对基层政权来说是后娘养的,而且对于各级政权来说也是大同小异。虽然邓小平在六四之后声言“最大的失败是教育的失败”,但是他指的并不是政府在财政上对教育投资过少,而是指中共对年轻一代的意识形态灌输的放松。那之后,中共政权的重视教育,主要体现在加大意识形态的强制灌输上,而不是体现在财政的高投入、教学内容及体制的改革之上。看看现在的大学生在“反邪教”和“911”大悲剧中的主流言论——对法轮功的愤怒声讨和对恐怖惨剧的幸灾乐祸——就会发现:中共在六四后对教育的意识形态大投入,确实产生了极高的产出效率。

政府肯在大城市投大钱,肯在立竿见影的项目上给足优惠政策,肯大幅度提高军费,肯为军人和公务员一次次加薪,但就是不愿向教育、特别是农村教育投资。大陆教育经费仅占国民生产总值的2.79%,连一些欠发达国家都不如。农村小学校为了创收而在校内开烟花爆竹工厂,强迫孩子们充当义务童工,四十几个孩子的生命在爆炸事故中血肉横飞,政府还有什么脸每天高喊“科教兴国”?!官员们肯好大喜功、搞劳民伤财的政绩工程,肯一掷千金地请客送礼、大吃大喝、买官卖官、嫖娼包二奶,但还是时时刻刻高喊财政困难,还是总说没钱办教育。

二、惊人债务与腐败的政绩工程

为了解农村费改税政策的实际效果,我曾专门去过作为试点的安徽省某县的两个乡,乡镇干部上来就给我背了一段顺口溜,以表达对费改税的强烈不满:

中央财政蒸蒸日上;
省级财政稳稳当当;
县级财政只能喝汤;
乡级财政乞丐逃荒;
村级财政屌蛋精光;

乡干部特意解释了乡级财政“乞丐逃荒”的含义:“乞丐”指完全靠借债度日,“逃荒”指有能力的乡镇中、下层干部,纷纷自动放弃吃皇粮而外出打工经商,因为费改税推行之初,农民负担平均减少40%以上,而乡镇干部的月工资由600元降到300元,且两个月后就发不出工资了。

我去的是一个中等偏小的乡镇,负债近400万,而且全乡下辖的十几个村委会没有不负债的,少则几万,多则十几万、几十万。我去的两个村,一个负债12万元,一个负债47万元……村和乡加在一起的负债至少有500多万。大陆乡镇一级基层政权负债累累,已经不是什么新闻,全国5万多个乡镇平均负债400万,共2200多亿。这只是官方公开的负债额,实际数字还要高。如果再加上村委会一级的负债,那将是一个非常巨大的数字。

如果认真追究,这巨额债务决不是为了扩大公益和发展经济而实施的赤字经济,而是为了基层官僚集团的人头费或既得利益,不仅向当下的弱势群体转嫁财政危机,更向未来借债,向后代转嫁财政危机。换言之,官僚集团的血盆大嘴之贪婪,弄得现在的财政资源已经远远不够他们吃的了,必然要吃到未来的头上。每一任班子都只管借债而不管还债,都是在任时期捞足了走人,都为后任留下大量欠债。而继任官员都把欠债的责任推到前任身上,没有那一任领导班子想对偿还欠债负责,实际上想负债也确实没有偿还能力,以至于形成一任比一任沉重的滚雪球式的债务效应。反正是“铁打的衙门流水的官”,再重的债务都归“铁打的衙门”负责,而与那些“流水的官”无关,最后就变成了“铁打的衙门”背了一身永远还不清的“铁打的”巨额债务。

当年,国民党政府垮台前就这样寅吃卯粮、狠命透支未来,但那是因为战争。现在是和平时期,官僚权贵们如此不负责任地黑着心寅吃卯粮,未免比国民党还国民党。

据比较正直的乡干部私下介绍,负债最主要的原因是工程腐败或曰“政绩腐败。”近年来,乡镇的党委和政府的领导班子走马灯似地换来换取去,规定是三年一任,实际上是五年换了四任,平均一年多就换一任班子,每一任都要搞工程、出政绩,名曰造福一方,实际上是借搞工程捞钞票、捞能够继续高升的政治资本。为什么当官的不愿意搞“雪中送炭”真正消贫,而热衷于大搞“锦上添花”的政绩工程?因为想高升,表面上要有政绩,私下里要有钞票,找个工程上马就可以一举两得。前几年安徽省农村热衷于搞乡镇企业,但是很少有不赔钱的,最后大都倒闭。这几年又刮起了环境现代化之风,许多乡镇都建了一些名曰既现代又弘扬传统的标志性建筑。

这个乡刚刚调走半年多的书记主政一年,就搞了两大乡镇改造工程,一个是花13万元在镇口竖起一杆标志现代化的高架灯,实际造价只有3万元。这灯竖起来已经一年多了,只是剪彩那天亮了两个小时,之后就再没有亮过,电费太贵,乡里付不起。高架灯与这个乡的整体布局极不协调,一排排低矮陈旧、色彩灰暗的房子中,高架灯孤零零地立在镇口,比其他的建筑高出三倍,上面还有类似飞碟形状的大圆盘,对环境根本没有美化作用,成了完全的摆设。另一项工程是在乡镇的另一入口处,建了一扇旨在弘扬传统的大门,类似中国传统的标志性建筑——牌楼,顶子是飞檐造型,以金黄色琉璃瓦为原料,门跺是翠绿色的仿大理石贴面,还有两个没有完工的石狮子。工程没干完,书记就调走了,丢下半拉子工程再也没人管了。一些乡干部说,两项工程全部是举债上马,书记本人起码捞了几万回扣。其他的乡也有搞高架灯和牌楼的,还有的乡甚至搞大花园,除了安排几个亲朋好友就业之外,老百姓……

当我问:新换的班子如何?那位乡干部就面有难色,显然是不想评价现任的顶头上司。这也是有中国特色的官场怪胎:人在权也在,大家都说好,至少是保持沉默;而人一走,权也就没了,一切责任都被推到前任身上,前任就成为千夫所指的罪人。同样,在村里向老乡问农民负担的情况,遇到的大多都是警戒的目光、恐惧的表情和闪烁其辞的回答,除非询问者是值得信任的熟人,并保证在报道时不提具体的名字,他们才肯说出真相。

三、基层政权对费改税的顽强抵抗

我接触的乡干部普遍认为:本来乡财政就一年比一年吃紧,实行费改税后简直就是雪上加霜,如果严格执行费改税,乡镇政权将因财政拮据而瘫痪。乡干部说,除非上面不想维持这一级政权,想维持就只有两种办法:一是在推行费改税的同时,加大对农村基层政权的财政拨款,以弥补费改税造成的巨大财政缺口;一是在乡财政主要依靠自筹资金的现状下,收回费改税的成命,在政策上给乡镇政权的自筹资金留有一定的回旋余地。乡干部们道出了乡镇政权对费改税的普遍抗拒心理,也道出了朱镕基宣布暂缓费改税在全国推广的深层原因——不只是农村教育经费的枯竭,更主要的是基层官员们的既得利益受损所产生的巨大阻力,因为这不仅关系到乡镇政权的存废,更关系到每一个吃皇粮的人的切身利益。基层政权对费改税如此强烈的抵触,即便朱镕基的决心再大,也无法得到真正贯彻,除非取消乡镇的政权建制。

与吃皇粮的乡干部不同,农民非常欢迎费改税,甚至希望取消乡镇一级政权,至少大大压缩乡政权的机构,减少吃皇粮的人员,限制乡政权的权力。因为直接欺压和盘剥农民的就是基层政权的干部们。一听到乡里或上面来人了,农民就紧张就害怕。农民说:管理一个乡,那用的了现在这么多人,吃皇粮的人越多,财政开支越大,权力也随之膨胀,农民就越倒霉。象民国时期那样,县里派几个专职人员就足够了,一个管税收,一个管征粮,一个管计划生育,一个管社会治安。比较有头脑的农民和少数不得志而又开明的乡干部说:“如果真能这样,农村的村民自治也能真正开始落实。不是我们农民不想或没能力自治,而是上面不让我们真的自治;不是我们农民不会代表自己的利益,而是上面不让我们自治地争取自己的正当利益,农民只有在忍无可忍之时,才冒着巨大的风险去请愿和上访。乡、县两级的干部最怕最不喜欢的就是我们农民为争取自己的合法利益而抗争。”

但是,对于费改税在将来能否真正落实,农民缺乏信心。他们说:负担的减轻只是暂时的,风潮一过,上级的监督必然放松,一切又会照旧,甚至比以前还糟。农村基层政权的官员们不可能开清水衙门,还会想出其他办法来收刮农民,而且干部们要加倍诈取农民,因为试点的一年多时间里,上面看得紧,乡镇干部们不敢太过分,亏了。现在,很多乡已经采取各种花招找补损失了,比如降低粮食收购价格,比国家规定的低了0.1-0.2元,在收购时偷斤短两,100斤粮食在收购时变成了90斤;多收养路费,要不然就不让拖拉机上路,就拆车轮;搞电改,人均摊派20多元,电价也随之上涨,最高可达每度电1.2元;计划生育卡的收费也比以前高了,避孕上环费也涨价了。另外,费改税刚刚开始,农村的教育和其他公益事业已经没人管了,乡里以收不上来钱为借口,不办教育,不保养道路,不搞水利和农田的基本建设了。

很明显,对于费改税和由此带来的乡镇政权的财政萎缩和农村的利益重新分配,广大农民与乡镇干部的态度截然相反,这是一种根本利益之间的对立:费改税以及政权消肿符合农民的利益,但是真的实行就会大大有损于乡镇政权的利益,也就是有损于吃皇粮这一特权阶层的利益。农村中的所谓基层政治精英,手中掌握的组织资源、政治资源和财政资源与普通村民的巨大不对称——甚至就是垄断一切权势和毫无权势之间的天壤之别。这种愈演愈烈的差别,导致了他们在经济资源的占有上和分配中所处的远远优于普通村民的位置,他们的利益要求和实现利益的方式,已经与普通农民完全不同,而融入整体权贵集团的牟利方式之中——主要依靠权力资源和非市场性资源来发财致富。他们是农村的权贵集团,权力市场化和权贵私有化的日益普及,已经使基层官员无法回到与普通农民平等的地位上,以市场竞争的方式参与乡村的利益分配了。正如城市的各级执政集团成员都是城市中的权贵一样。

在这种利益冲突极为尖锐的对立中,中共政权将站在哪一边呢?站在农民一边,无异于看着基层政权的衰落乃至瘫痪,最终造成中共政权在基层农村的权力真空,这种结果是中共政权无论如何不能接受的,因为一个独裁的党不可能削弱它的基层统治,更不可能让老百姓真正自治。但是,站在基层政权一边,只能日益强化农民与基层政权之间的对立,瓦解中共政权所剩无几的合法性,使已经冲突频繁的农村秩序越来越难以维持,最终可能出现无法平息的大动乱。费改税出台的目的之一,就是为了防止后一种局面的出现。但是,危如系卵的基层政权财政状况也因此而变得极为醒目,以至于继续推行费改税极可能导致基层政权的垮台。正是在这种两难的处境中,中共高层不得不暂缓费改税的全面推行。

四、必须从专制政权的钱包改起

尽管朱镕基设计费改税的初衷,的确是从减轻农民负担和以正规法律来规范费税征收的愿望出发的,一年多的试点,也证明了这是一项有利于农民的善政,是中共执政后罕见的善待农民的制度建设。但是,这类善政也是治标不治本的权宜之计,在中国古代王朝中也经常被采用(如“一条鞭法”),以维持社会稳定和延续王朝的寿命。由于制度本身缺乏实施善政的根本能力,所以任何一任明君的善政只是制度本身的偶然行为,即便实施的叫好也只能收到暂时的功效。对于当下的大陆来说,由于各地各级的利益集团已经形成,对付有损害于他们既得利益的改革,权贵们不仅结成牢固的统一战线进行抵抗,而且历经应对积累了丰富的对上经验。更重要的是,中共的现行制度为他们的抵抗提供了充分的制度保障。在各地基层政权的顽强抵抗下,强悍的朱镕基终于无奈地败下阵来。

在目前的大陆,中共政权所奉行的是“稳定压倒一切”的国策,作为最大受益集团的各级权贵,对有损于他们的特权和既得利益的政治改革充满恐惧,即便以朱镕基为代表的提倡廉洁高效的少数官员决心再大,也难以突破最大受益集团形成的盘根错节的关系网和刚性利益同盟。朱镕基在反腐败上的屡屡受挫已经提供了众多前车之鉴。这次费改税受阻,是清官们企图改善弱势群体的处境和遏制权贵集团的贪欲膨胀的努力的又一次失败,因为支撑着权贵集团的主要资源,在根本上不是一、二个上层高官的保护,而是这个制度本身的保护和纵容,它以维护政权和权贵利益为优先目标,任何超出这一目标的政策出台(比如保护弱势群体利益的政策),除非有利于这一制度的维护和巩固,否则都将因为有损于权贵利益而流产。农村基层官员们对费改税的顽强抵制,就是基层权贵集团对自身利益的本能性自我保护。所以,决不是几个手握重权的高官致使费改税流产,而是这一制度自行瓦解了自己在无奈之下制定的保护弱势群体利益的政策。

所以,只要现行制度不变,类似安徽省试点的费改税刚刚开始就差不多已经走到了尽头,即便将来还会在名义上进行,也不再是朱镕基初衷意义上的费改税了,而是要在保证基层政权的稳定和有效运行的前提下、特别是在照顾到基层官员既得利益的前提下的另一种政策了,最终将沦为没有多少实质内容的改革秀。正如大陆流行的一句名言:中央出台的“正经”全让下面念歪了。需要补充的是,中共现行政权所坚持的一党独裁制度,恰恰是基层政权普遍把正经念成歪经的最好保障。

大陆的税费改革应该从独裁政权的权力垄断型财政向公共选择型财政转变,税费的征收,必须根据一个总预算的合理分配来确定,而总预算应该由此财政区域的议会或人大经过充分的论证和辩论之后投票批准,即世界通行的公共选择。凡是公益事业,无论干什么,花多少钱,由谁来出这笔钱,出多少,达到怎样的成果和效率,都是一个讨价还价的公共选择过程的结果。比如大陆的教育问题,如果国人同意基层农村实施九年制义务教育,就要经过公共选择来决定新征多少税、由谁来承担、由农民掏钱还是由其他人掏钱等等,然后将公众所期望的义务教育之类的公益事业,折算成可进行精确量化的考核指标,交由民众之公仆的政府官员来完成。这就是着名经济学家布坎南所论证的民主财政。

而大陆目前的预算,皆是由最高权力层层压下来的所谓指标式预算,财政投入服从于政权所确定的效益增长指标,而政权的指标实际上是由最高决策者确定的,通过自上而下的党政渠道层层分解落实。所谓官员的政绩实际上就是完成上级下达的指标,甚至就是上级的党魁和行政首长个人下达的指标。朱镕基年初说要保持8%的增长率,年底的统计数字就一定是8%左右。朱镕基刚当总理时我还在大连教养院,电视上看见时任大连市市长的薄熙来,他说:未来完成这样要求的全国全年8%的增长率,大连市作为辽宁省的改革先锋,一定要为8%多做贡献。他明确要求大连市最后一个季度的经济增长率至少要达到12%。这种权力指标的结果是:政权机构越来越臃肿,官员群体越来越庞大,绩效越来越达不到,多花钱少干事甚至只花钱不干事,只能为了完成指标和显示政绩而弄虚作假、欺下骗上。

虽然改革开放以来,大陆再没有出现过为完成独裁者个人的赶超目标而全民癫狂的“大跃进”,但是整个制度和高层决策,仍然没有摆脱赶超情结,在本质上仍然是绝对权力为全社会确定效绩指标。特别是在中共的正统意识形态合法性全面危机之时,现行政权的维持主要依靠暴力和政绩。政绩就成了政权合法性的主要来源——既是全社会衡量中共政权合法性指标,又是自上而下的层层考核官员能力的指标。

在此政绩第一的从政压力下,大陆乡镇基层政权的预算和相应的税费征收,事实上是由基层官僚集团确定的权力预算,虚假,多变,迟缓,形同虚设,一任新官一个令,所谓新官上任“三把火”,实际上就是由新官在本辖区发动一场下达高指标和创造新政绩的运动。这类指标化政绩化的运动,只有偶尔碰上一、二位能人或清官,在得到了足够的个人政绩的同时,附带着为百姓谋到点福利,而普遍的则是庸才加贪官的好大喜功和劳民伤财,而且越到基层就越劳民伤财,农民的权益受损就越严重。也就是说,在大陆,公共选择实际上是官员选择,税费征收只向政权和官员及权贵们的利益倾斜,强行剥夺广大弱势群体。上级下达的政绩考核和责任追究等任免制度,对于下级官员来说,实行起来除了变成一种乌纱帽要挟之外,其他效绩简直是一塌糊涂。

中共政权,自从执政之初的前十年里,靠强权暴力控制了社会的所有财源之后,其财政制度的设计就一直是标准的专制式等级式歧视式的,财政预算由独裁权力来裁定,并服从政权本身的政治、经济和意识形态的需要。而农民,这一中国最大的阶层,恰恰是这种财政制度下的最大受损群体。要改变这一点,就要先从专制制度的核心——专制钱包改起,把现行的财政制度逐步转变为民主财政制度,使预算变成真正公共选择的结果。

在大陆,城市平民受到政权的各种歧视,但是比起农民来已经是“上等国民”了。什么时候,大陆能够在制度上和法律上打破“阶层种姓制度”,使姓“农”和姓“城”在权利上完全平等,也就是什么时候善待农民,中国才可说开始了人的时代。

2001年9月29日于北京家中

【刘晓波文集】