【财经】突发事件应对法草案“突发争议”

《财经》杂志文2006年6月29日

《突发事件应对法》(草案)规定媒体擅自发布突发事件信息将被罚款,引发社会争议,众多学者认为这一条款违宪

【网络版专稿/《财经》杂志记者段宏庆叶逗逗王冰】6月24日,十届全国人大常委会二十二次会议在北京举行,《突发事件应对法》(草案)首次提交审议。

该法律草案最初以“紧急状态法”名称列入十届全国人大常委会立法规划,最终改为目前的名称提请审议。根据该“草案”,“突发事件”指突然发生、或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件,按照社会危害程度、影响范围等因素分为特别重大、重大、较大和一般四级。来自国务院有关部门的统计显示,2005年全国发生以上各类突发事件540万起,造成约20万人死亡,直接经济损失约3253亿元。

根据该法律草案的起草机关介绍,起草工作实际上始于2003年5月,当时“非典”疫情蔓延严重,促使中国不得不审视突发事件应对中存在的问题,尤其是信息公开的及时性问题。

然而,在这样一个背景下进入起草程序的立法,恰恰在信息披露的有关条款上引发了巨大争议。

该法律草案第57条规定,新闻媒体“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况的”,由(突发事件)所在地履行统一领导职责的人民政府处5万元以上10万元以下的罚款;第45条还规定,“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息,并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是,发布有关信息不利于应急处置工作的除外。”

全国人大常委会在审议该法律草案过程中,许多委员提出,草案第57条不够准确,应明确是什么部门作出的“规定”以及“规定”的具体内容。

参与该法律草案审议的全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授在接受《财经》采访时指出:“从处理SARS的经验看,信息公开才能使人心更加安定,使救灾能够更加有效。”

清华大学教授于安是《突发事件应对法》起草工作参加者,《紧急状态法》立法研究项目负责人,他对出现这样的条款表示吃惊:“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”

于安指出,新闻权属于人们的言论自由,这是宪法权利。这个权利在什么样情况下才可以受到限制?需要慎重对待。“草案”中提到“违反规定”要受到处罚,但这个“规定”由谁来作出?“规定”的理由是什么?如果含混不清,就会给限制言论自由者提供机会,最终受损的是老百姓的知情权。

北京大学法学院教授张千帆告诉《财经》,“草案”中这些规定确实已经涉及宪法问题。条文中称“新闻媒体违反规定”,由于目前关于新闻报道并没有立法,所谓“规定”在实际中就会沦为政府说了算,或者即便有一些规定,规定本身的合宪性也是值得商榷的。新闻媒体的报道其实是宪法言论自由权利的一种延伸,对这种权利的限制需要符合宪法。

张千帆表示,这一规定的设计者的初衷,大约是考虑到发生突发事件后,如果媒体报道不真实或者不合时机,会给处置工作带来困难。但事实上,在一个开放社会中,通过媒体的公开报道及时有效披露信息,带来的效益远远超过政府封闭信息、秘密处置,这才是最节约成本的。从SARS到各种地方安全事故,这样的例子屡见不鲜。只有在极端个别情况下,媒体的报道才可能是负面影响超过正面效益。现在“草案”的有关条款是把极端情况作为普遍性原则加以禁止,这在立法技术上不够平衡,是欠妥的。

一位不愿意透露姓名的宪法学者更是指出,草案规定新闻媒体不得违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息,这是建立在地方政府不能隐瞒实情的基础上,“但如果发生了政府隐瞒的情况,媒体难道也不能披露吗?”

该学者进一步指出,按照“草案”,如果“履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府”就可以管理媒体,那么,可以设想,即使在某一个县发生矿难或禽流感之类的突发事件,该县政府就可以对包括中央媒体在内的所有媒体“进行管理”,包括对它们处以罚款,这是很荒诞的事情。果如此,这个地方政府的自由裁量权会有多大?又该如何对其进行制约?

根据《财经》了解,根据中国立法程序,一部法律草案至少需要经过三次审议之后才能获得通过。《突发事件应对法》(草案)此次为第一次审议,该草案第二次审议安排在何时,目前全国人大常委会尚未作出决定。

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